通过立法解难题加强监管守底线
——烟台探索安全生产地方立法工作侧记
■丁广冉
年1月3日，烟台市安全生产监察支队对招远市供销社烟花爆竹有限公司进行执法检查。
近日，山东省烟台市应急管理局发布了一组数据，今年1月至5月，烟台市共发生生产安全事故4起、死亡4人，事故起数和死亡人数同比均下降63.64%。
数据连年下降的背后，是有力的法治保障。年3月《立法法》修改后，鉴于烟台有了地方法规立法权，烟台市委主要领导非常重视，特意要求立法机关将安全生产、森林防火这两个事关人民群众生命财产安全的重点领域和民生工作纳入首批立法计划，通过立法解决突出问题、规范相关工作、强化依法监管，坚决守住安全底线。在新获得立法权的所有设区的市中，烟台第一个启动了安全生产地方性法规立法工作。
《烟台市安全生产监督管理条例》（以下简称《条例》）制定工作于年启动，年1月23日颁布，年5月1日起施行。
《条例》实施2年来，烟台市安全生产监督管理工作更加规范，部门执法检查更为严格，企业遵法守法意识普遍增强，非法违法行为明显减少，未发生较大及以上事故，安全生产形势持续稳定向好。
有法可依，立法护航，随着全市安全生产监管步入法治化轨道，适应当地实际情况的安全生产法规体系逐步建立，烟台市安全生产工作也开启新征程。
立法背景：有迫切需求，也有成熟条件
烟台市为什么必须进行安全生产监管立法？
“形势使然，一刻都不能拖延。”烟台市政府安委会办公室副主任、应急管理局调研员刘旭平表示，烟台经济门类齐全、体量较大，安全生产监管范围涉及“陆海空”全领域，重大危险源分布广泛，事故风险等级高，是全国危险源较多的城市之一，监管任务艰巨繁重。多年来，烟台市委、市政府高度重视安全生产工作，尤其是把安全生产法制建设放在突出位置，支持探索制定安全生产地方性法规，形成对上位法的有益补充，有针对性地强化安全生产工作。
立法迫在眉睫。总体上看，烟台市安全生产形势持续稳定向好，多年未发生重特大事故。但是较大事故仍时有发生，暴露出部分企业安全生产主体责任不落实、防范措施不到位，监管部门“打非治违”不严格、隐患治理不彻底等突出问题。因此，需要通过地方立法来进一步强化安全生产工作。
在立法条件方面，烟台市也比较成熟。近年来，烟台市委、市政府制定出台了多项规范性文件，形成了一些经实践证明行之有效的政策措施，迫切需要通过地方立法上升为法规予以固化。年《立法法》的修改，给烟台市安全生产立法带来了良好机遇。
此外，新情况和新挑战不断涌现，也需要通过立法应对。随着经济社会快速发展和城市化进程的加快，安全生产领域出现了许多新情况新挑战，如企业管理、技术等方面负责人的安全责任不明确；经济功能区和乡镇政府的安全职责定位不清晰；有的领域上位法作出了相关安全管理规定，但没有明确相应的法律责任等。这些新问题，亟待通过地方立法予以解决。
具体操作：“过三遍”“访三次”“三不过”
在安全生产立法时机和条件均具备的前提下，烟台市安全生产监管部门克服外部困难，第一时间成立领导小组，成立了由安监局主要领导和分管领导分别任组长和副组长的立法工作领导小组，同时，强化业务学习，提高小组人员的能力水平。为有效、精准推进立法工作，组织全局人员深入学习安全生产立法专业知识，提高机关全体人员的法治水平。烟台市安监局积极与山东省安监部门沟通了解《山东省安全生产条例》修订进展情况，与市法制部门对接，明确《条例》立法定位。年9月6日，烟台市安监局要求各县级安监局至少开展对辖区3个乡镇政府、10家生产经营单位的调研，并就安全生产面临的总体形势、安全生产实际工作中暴露的问题和薄弱环节，以及实施《安全生产法》《山东省安全生产条例》等法律法规和规章过程中遇到的问题，结合实际提出解决问题的意见建议。
在具体工作推进中，该市聚焦特色抓立法统筹。市安监部门与立法机关、法制部门和相关政府部门协调配合，遵循“全程参与、分段领跑”的工作模式，合力推进立法工作：实行重大问题研究“过三遍”，即专家论证过一遍、专班过一遍、专题报市政府常务会议过一遍；征求意见建议“访三次”，即相关利益群体访一次、相关部门访一次、有经验的单位访一次；草案文本修改“三不过”，即立法依据不足不通过、争议不解决不通过、语言文字不过关不通过。聚焦问题抓立法调研。坚持问题导向，按照“拉出清单、集中会诊、确定重点、研究措施”的步骤，聚焦基层存在的突出问题，广泛开展立法调研。比如，围绕乡镇政府、街道办事处安全监管职责问题，该市先后多次召开相关人员参加的会议，经集中会诊、专家论证后，研究对应措施，增强了《条例》的针对性和可操作性。
聚焦规范抓立法审查。《条例（征求意见稿）》形成后，多次征求各方面意见，反复研究修改；3次邀请市立法机关、法制部门以及部分县市区相关人员参与修改；及时向市政府报送审议稿，并经市政府常务会通过。在此基础上，经市人大常委会3次审查，《条例》最终通过，并于年1月23日颁布，年5月1日起施行。《条例》由总则、生产经营单位的安全生产保障、安全生产的监督管理、生产安全事故的应急救援与调查处理、法律责任和附则构成，共六章41条，对安全生产工作作了具体规定，形成了具有地方特色的法规，系全国新获立法权的市中最早启动制定的安全生产地方性法规。
实施效果：责任更具体明晰，可操作性更强
《条例》的实施，给烟台市安全生产工作带来一系列积极影响。
安全生产责任体系更加明晰。《条例》细化了市、县政府及有关部门安全生产监督管理职责，明确了乡镇政府、街道办事处、开发区管委会安全生产工作职责。在《安全生产法》第八条和《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》作出相关规定的基础上，《条例》明确提出乡镇政府、街道办事处应当负责安全生产工作的要求，规定乡镇政府、街道办事处以及经济功能区管理机构应当设立安全生产管理机构，按规定配备专职人员和装备，履行监督检查职责。
安全生产主体责任进一步强化。规定生产经营单位应当落实全员安全生产责任制，制定并严格落实安全生产操作规程，对规章制度、安全管理等人员职责进行细化规范。烟台市在开展事故调查分析后发现，企业技术、工艺管理水平低是导致事故发生的重要原因。针对这一情况，《条例》专门对企业技术管理机构明确了相应的安全生产职责，包括建立技术规程规范标准、制定重大危险源技术管理方案、定期评估生产工艺的技术安全现状并提出改进建议等。
突出预防为主理念。为有效解决个别企业教育培训弄虚作假问题，确保安全教育培训措施落实到位，《条例》规定生产经营单位应当如实记录教育和培训的时间、内容、学时、参加人员以及考核结果等情况并签字；要求生产经营单位建立隐患排查治理体系，加大隐患排查治理力度，落实隐患整改措施、责任、资金、时限和预案；规定了生产经营单位的应急管理要求，包括细化了生产安全事故应急救援预案管理、事故报告响应机制以及事故调查配合等内容。
安全生产监管措施更加明确。明确了负有安全监督管理职责部门的监管职责，使“三个必须”的要求更加明确，便于操作；规范了安全生产监督检查等相关事项，明确了各相关部门应当制定安全生产年度监督检查计划，对生产经营单位的安全生产工作开展全面检查和“双随机”检查；确定了市、县以及相关部门和单位应急救援体系建设和预案编制、演练要求，细化了发生事故后的应急救援和处置措施；明确了事故调查费用承担的原则。
安全生产法律责任更加具体。针对上位法已作出规定，但没有设置相应法律责任的情形，《条例》补充设立了相应的法律责任。鉴于安全生产教育和培训对控制人的不安全行为的重大作用，《条例》对生产经营单位未履行安全教育培训相关义务设置了相关法律责任。由于相关法律法规已对生产经营单位管理人员的安全生产职责作出了比较细致的规定，《条例》着重对从业人员的安全职责作出相关规定，对从业人员未按照规定履行岗前、岗中和岗后安全检查等安全生产职责，明确了相关责任，形成了对上位法的有益补充。
手记
创新突破受到严格限制须各环节沟通协调
《烟台市安全生产监督管理条例》是《立法法》修订后，全国首个出台的地级市地方性法规，是烟台市地方立法的一个重大成果。从立法过程和实践情况看，创新突破成绩显著，但是仍然留有遗憾。
一方面，创新突破法规条款受到严格限制。该市创新提出的并且已经通过二审的条款，比如“尽职免责”“对危险作业、出租发包生产经营项目、场所和设备的管理规定明确的安全保障措施”“上位法已作出相关安全生产管理规定，但没有设置相应法律责任的情形补充设立相应的法律责任”等内容，在三审中未能被通过，导致这些基层存在的突出问题仍然没有得到有效解决。
另一方面，亟须建立完善国家层面的地方立法协调机制，加强立项、审议等各环节的沟通与协调，解决地方应急管理部门立法工作中遇到的困难和问题。比如，上位法已作出相关义务规定，但没有设置相应法律责任，建议建立完善协调机制，争取在地方立法中各地能够在各自的法定职权范围内设定一定的法律责任，切实增强地方性法规的可操作性，为地方应急管理部门执法提供具体的法律依据。
中国应急管理报责任编辑：肖艳鹏
中国应急管理报新媒体中心编辑：张晓蒙